¿Quién paga la deuda subnacional?

El federalismo fiscal promete cercanía: que los gobiernos subnacionales decidan mejor porque conocen mejor su territorio. Pero también crea un dilema estructural: quien gasta no siempre es quien recauda, y quien firma deuda no siempre es quien paga el costo político completo. En ese desajuste se incuban incentivos para endeudarse, posponer ajustes y trasladar costos al futuro. La pregunta incómoda no es solo “cuánta deuda”, sino quién decide, quién se beneficia en el corto plazo y quién termina pagando cuando la factura llega.

La economía pública clásica de Musgrave parte de una idea ordenadora: el Estado cumple funciones distintas (asignación, distribución y estabilización), y esas funciones no se distribuyen automáticamente bien entre niveles de gobierno. Cuando el nivel local recibe responsabilidades de gasto sin autonomía suficiente de ingresos, aparece el problema de “bolsa común”: el incentivo es extraer recursos del centro, porque el costo marginal de gastar se percibe menor que el beneficio político local. En términos de Rodden, esa arquitectura alimenta restricciones presupuestarias blandas: la expectativa —explícita o implícita— de rescate reduce el castigo por decisiones fiscales riesgosas y debilita la disciplina tanto de gobiernos como de acreedores.

Quién paga, quién decide, quién se beneficia

En la práctica, el ciclo típico es conocido: una administración subnacional utiliza deuda para cubrir déficits, refinanciar pasivos o acelerar obra visible; el beneficio político es inmediato (liquidez, gasto, inauguraciones), mientras el costo se difiere (intereses, amortizaciones, presiones sobre servicios). Si el sistema permite reestructuraciones frecuentes, garantías federales o rescates de facto, el incentivo a “patear el balón” crece. El resultado puede ser fiscalmente manejable a escala macro, pero socialmente corrosivo: los ajustes llegan como recortes silenciosos en salud, seguridad, mantenimiento urbano o inversión. El Banco Mundial subraya que, aunque la deuda subnacional en México no sea necesariamente un riesgo macro-sistémico, sí ha habido episodios de estrés fiscal en entidades y municipios con efectos directos sobre provisión de servicios e inversión.

Reglas que permiten trasladar costos al futuro

Hay tres compuertas institucionales que facilitan la transferencia de costos:

1. Desfase entre gasto y recaudación propia: cuando gran parte de los ingresos proviene de transferencias, el “precio” político del gasto se diluye. Esto empuja a estrategias de corto plazo y reduce el incentivo a construir base tributaria local.

2. Diseños de deuda que premian el refinanciamiento: reestructurar puede mejorar flujo de corto plazo, pero también puede esconder la carga real si no se transparentan plazos, tasas y comisiones. Sin estándares comparables, el público ve “baja la presión mensual” y no ve “sube el costo total”.

3. Expectativas de rescate y disciplina débil del acreedor: si los bancos y mercados creen que el centro no dejará caer a un gobierno subnacional, prestan con menos castigo al riesgo. Rodden muestra que esas expectativas distorsionan la disciplina fiscal porque la amenaza creíble de “no bailout” se vuelve poco creíble.

En México, una respuesta institucional fue la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, que establece criterios de responsabilidad hacendaria/financiera y crea instrumentos como el Sistema de Alertas y el Registro Público Único para medir y transparentar endeudamiento, además de reglas sobre condiciones de garantías y reestructuras.

Dónde fallan los controles

Si el federalismo fiscal es un sistema de “accountability multinivel”, los fallos típicos ocurren en tres nodos:

• Congresos locales: en teoría autorizan deuda y supervisan; en la práctica pueden volverse cámaras de trámite si hay mayorías automáticas, opacidad en dictámenes o costos políticos bajos por aprobar pasivos que pagará otra administración.

• Auditorías y órganos de fiscalización: pueden detectar irregularidades, pero si llegan tarde, si su capacidad técnica es limitada o si sus hallazgos no se traducen en sanción efectiva, el control se vuelve ritual. La verificación ex post rara vez compite con el beneficio ex ante de gastar.

• Banca y mercados: deberían disciplinar riesgo vía tasa y acceso, pero si existe la expectativa de rescate o si la información es asimétrica, la disciplina se debilita. De nuevo: cuando el castigo no es creíble, el incentivo se desplaza hacia el endeudamiento estratégico.

Lo que se repite en redes proveedoras del endeudamiento

Más allá de la “cantidad” de deuda, hay patrones recurrentes: reestructuraciones como salida política, uso de deuda para gasto corriente disfrazado, opacidad comparativa entre entidades y concentración de intermediarios financieros. Ese ecosistema crea ganadores claros: administraciones que compran tiempo, proveedores que aseguran contratos, intermediarios que cobran comisiones, y actores políticos que maximizan visibilidad. El perdedor difuso es el futuro fiscal: la ciudadanía como contribuyente y usuaria de servicios, que paga en menor calidad estatal lo que no vio como decisión.

El diagnóstico no exige centralizar por reflejo ni “prohibir deuda”. Exige alinear incentivos: reglas que reduzcan la expectativa de rescate, transparencia comparable y temprana (no solo informes), controles legislativos con costos reales por autorizar deuda irresponsable, y métricas que midan sostenibilidad (servicio de deuda vs ingresos disponibles, rigidez del gasto, contingencias) más allá de la foto política. Porque en el federalismo fiscal, lo decisivo no es si hay deuda: es si el sistema hace caro endeudarse mal y barato endeudarse bien.

Referencias 

Banco Mundial. (2019). Mexico: Ensuring subnational fiscal sustainability. World Bank.

Jasanoff, S. (—) (no aplica aquí)

Musgrave, R. A. (1959). The theory of public finance: A study in public economy. McGraw-Hill.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). (2021). Fiscal federalism 2022. OECD Publishing.

Rodden, J. (2006). Hamilton’s paradox: The promise and peril of fiscal federalism. Cambridge University Press. (Contexto sobre disciplina fiscal y restricciones presupuestarias blandas).

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2017). Sistema de Alertas – Disciplina Financiera. Gobierno de México.

Cámara de Diputados. (s. f.). Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.